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Aixtud
25lug/120

L’assistente per l’autonomia e la comunicazione dev’essere preparato

24 luglio 2012 @ 13:09

Particolare di giovane con disabilità a scuolaCon la Sentenza 438/12 del 23 maggio scorso, depositata il 21 giugno successivo, il Tribunale Amministrativo Regionale (TAR) dellaCalabria ha fornito alcuni importanti chiarimenti circa l’obbligo degli Enti Locali di fornire agli alunni con disabilità gli assistenti per l’autonomia e la comunicazione di cui all’articolo 13, comma 3 della Legge 104/92.
In sostanza, una famiglia aveva chiesto al proprio Comune di residenza (Marina di Gioiosa Ionica, in provincia di Reggio Calabria) l’assegnazione di dieci ore settimanali di un assistente per l’autonomia e la comunicazione, sulla base della Diagnosi Funzionale prodotta dall’ASL. Il Comune si era rifiutato, affermando che aveva già assegnato a quella scuola del primo ciclo di istruzione un certo numero indifferenziato di ore per alcuni alunni di quella scuola. Dal canto suo, la famiglia aveva lamentato che da tale assegnazione non risultavané il numero di ore concretamente assegnato al figlio, né una specifica formazione dell’assistente, per soddisfare i relativi bisogni educativi del ragazzo.
Vista dunque l’irresoluta volontà del Comune ad aderire alle puntuali richieste, la famiglia aveva proposto ricorso al TAR, che lo ha pienamente accolto.

Il Tribunale ha argomentato come segue:
1. L’alunno con disabilità ha diritto ad avere, oltre che un certo numero di ore di sostegno didattico, anche un certo numero di ore di assistenza per l’autonomia e la comunicazione, essendo tale funzione differente da quella del sostegno didattico. Inoltre, l’assistente dev’essere formato a rispondere agli specifici bisogni assistenziali dell’alunno e non può essere un qualunque assistente generico. Infine, il Comune ha l’obbligo di fornire tale assistente, alla luce dell’articolo 139 del Decreto Legislativo 112/98, che assegna appunto tale compito ai Comuni per la scuola del primo ciclo e alle Province per quella del secondo ciclo.

2. A nulla vale l’obiezione del Comune che, a causa delle ristrettezze economiche, esso non è in grado di fornire assistenti formati. Infatti, come sempre affermato dalla Corte Costituzionale, in presenza di un diritto costituzionalmente garantito, come quello allo studio, non ci sono vincoli di bilancio che possano giustificare la violazione o il restringimento di tale diritto.

3. Il Comune aveva obiettato che, essendo ormai l’anno scolastico quasi alla fine (maggio), la nomina non aveva senso. E tuttavia il TAR ha precisato che comunque l’alunno – dovendo continuare nel prossimo anno nello stesso ciclo di studi (scuola media) – aveva diritto sin da subito ad ottenere la sentenza favorevole, in modo che già all’inizio del prossimo anno, egli potesse trovare la disponibilità di quella fondamentale risorsa.

4. La famiglia aveva chiesto anche il risarcimento del danno esistenziale, dovuto al ritardo nella nomina richiesta fin dall’inizio dell’anno scolastico, ritardo tanto più dannoso, trattandosi di un alunno con disabilità intellettiva e quindi maggiormente bisognoso di assistenza. Tale richiesta era stata formulata sulla base dell’obbligo di solidarietà sociale che l’articolo 2 della Costituzione impone a tutti e quindi pure agli Enti Locali. Essendosi però la famiglia – per la quantificazione di tale danno – rimessa all’equo apprezzamento del TAR, quest’ultimo ha rinviato a dicembre l’udienza per la trattazione specifica di tale argomento. E tuttavia, da come è stata impostata la richiesta e stando alla costante giurisprudenza della Corte Costituzionale, tutto lascia prevedere che anche questa richiesta dovrebbe essere accolta.

5. Al fine di rendere esigibile il diritto che è stato riconosciuto, il TAR ha nominato un commissario ad acta, con il compito di provvedere egli stesso alla nomina, qualora entro un determinato numero di giorni non lo facesse il Comune o se per lo meno quest’ultimo non provvedesse comunque alla fornitura – anche tramite convenzione con una cooperativa – di un assistente preparato, al fine di assicurare sin dall’inizio del prossimo anno scolastico, la presenza di tale assistente in classe.

6. Il TAR ha pure stabilito che, qualora il commissario ad acta sia costretto ad intervenire in modo sostitutivo all’inadempienza del Comune, egli presenti una denuncia alla Corte dei Conti, per il danno erariale che la nomina del commissario stesso e il suo eventuale intervento sostitutivo causeranno all’erario, per quelle spese che si sarebbero evitate, se il Comune avesse adempiuto spontaneamente alla nomina per tempo di un assistente preparato.

7. In conclusione il TAR, nell’accogliere il ricorso, compensa però le spese di giudizio tra le parti, sulla base della considerazione che il Comune non sia totalmente inadempiente, avendo fornito un assistente pur se non preparato e pur se per un numero di ore indefinito.

Osservazioni
La Sentenza non appare certo “rivoluzionaria”, ma fa chiarezza sul contenuto dell’obbligo degli Enti Locali che non possono fornire un qualunque assistente, ma uno preparato e per il numero di ore proposto dall’ASL.
Va qui tuttavia osservato che anche questa – come molte altre decisioni, dello stesso Consiglio di Stato – basa il proprio pronunciamento non sulla necessità di rispondere a bisogni educativi speciali, accertati prevalentemente dal mondo della scuola, ma su valutazioni e certificazioni mediche. Anche la quantificazione delle ore, infatti, si basa su valutazioni di questo tipo, mentre invece l’articolo 10, comma 5 della Legge 122/10 fonda il diritto a un certo numero di ore basandosi sul PEI (Piano Educativo Individualizzato) che, pur essendo anch’esso predisposto sulla base di valutazioni sanitarie (Diagnosi Funzionale), viene però elaborato in sede di GLHO (Gruppo di Lavoro Handicap Operativo) e quindi anche dai docenti della classe e dalla famiglia, come da Legge 104/92 (articolo 12, comma 5).
Purtroppo questa è una “deriva” di tipo sanitario che – se processualmente giova alla tutela giurisdizionale degli alunni con disabilità – contrasta con l’approccio bio-psico-sociale contenuto ad esempio nella Convenzione ONU sui Diritti delle Persone con Disabilità, ratificata nel nostro Paese dalla Legge 18/09.

Su un altro versante, sembra poi contraddittoria la decisione di compensazione delle spese di giudizio tra le parti, dal momento che il TAR ha riconosciuto che la soluzione offerta dal Comune alla famiglia fosse del tutto inadeguata a soddisfare il diritto dell’alunno. Nella teoria generale delle obbligazioni e nel Codice Civile, infatti, anche un adempimento inadeguato corrisponde a inadempimento e quindi, a seguito di ciò, il Comune avrebbe dovuto essere dichiarato soccombente totalmente e le spese conseguenti avrebbero dovuto seguire la soccombenza, come per legge.
Purtroppo, continuano invece ad essere ancora assai frequenti le pronunce di compensazione delle spese in tutti quei casi in cui ci sia una pur minima giustificazione formale del comportamento dell’Amministrazione, ciò che danneggia ingiustificatamente le famiglie perché, oltre al tempo che esse debbono dedicare a causa delle inadempienze delle Amministrazioni, devono pure accollarsi le spese, per veder riconosciuto un sacrosanto diritto.
Si ritiene quindi – sommessamente – che, ove la famiglia impugnasse questo solo capo della Sentenza, si dovrebbe vedere riconosciuto dal Consiglio di Stato il diritto allarefusione totale delle spese.

Vicepresidente nazionale della FISH (Federazione Italiana per il Superamento dell’Handicap). Responsabile del Settore Legale dell’Osservatorio Scolastico dell’AIPD(Associazione Italiana Persone Down). Il presente testo riadatta una scheda già pubblicata nel sito dell’AIPD, per gentile concessione.


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13lug/120

Un importante chiarimento sul sostegno

a cura di Salvatore Nocera*

12 luglio 2012 @ 12:10

Alunni insieme a insegnante di sostegnoCon la Sentenza 763/12, depositata il 18 aprile scorso, il Tribunale Amministrativo Regionale (TAR) della Toscana ha enunciato alcuni princìpi che chiariscono sempre più la procedura per ottenere le ore di sostegno e la validità delle fasi di essa.
Il provvedimento, infatti, ha precisato che il diritto a un certo numero di ore di sostegno nasce solo quando esso è quantificato nel PEI (Piano Educativo Individualizzato), dopo una fase istruttoria che riguarda specialmente la formulazione della Diagnosi Funzionale e del Profilo Dinamico Funzionale. Tale fase preliminare si apre con la richiesta di ore di sostegno da parte dell’interessato il quale, in quel momento, ha solo un interesse legittimo che le ore vengano assegnate secondo le «sue effettive esigenze» (formula nornativa, questa, che si rinviene nell’articolo, comma 605, lettera b della Legge 296/06).
Successivamente si apre la fase degli accertamenti tecnici da parte del GLHO (Gruppo di Lavoro Handicap Operativo), che verifica se quelle richieste siano conformi alle effettive esigenze. Qui potrebbe emergere ad esempio il fatto che le ore richieste siano troppe e quindi il gruppo tecnico potrebbe ridurle, tenendo anche conto dei progressi realizzati precedentemente. Potrebbe ritenere, in altre parole, che per una maggiore crescita in autonomia dell’alunno le ore richieste fossero troppe e quindi da ridurre rispetto a quelle dell’anno o degli anni precedenti.
Questa valutazione rientra nella “discrezionalità tecnica” dell’Amministrazione e, pur riguardando ancora interessi legittimi (e non diritti soggettivi), non potrebbe essere portata di fronte al TAR, essendo la “discrezionalità tecnica” di per sé incensurabile in tale sede, a meno di non dimostrare vizi di legittimità, come un’erronea valutazione del presupposto (ad esempio un’erronea valutazione della Diagnosi Funzionale) o una carenza di istruttoria (ad esempio la mancata del GLHO per la formulazione del Profilo Dinamico Funzionale o del PEI).
Appena quindi la richiesta di ore viene quantificata nel PEI, nasce il diritto soggettivo a quel determinato numero di ore (articolo 10, comma 5 della Legge 122/10), che, ripeto, potrebbero anche essere meno di quelle dell’anno precedente.
Ed è proprio questa la novità rispetto alla gran parte delle Sentenze che concedono un aumento di ore, decisione, per altro, che si ispira implicitamente a quanto è già stato scritto con chiarezza nella Sentenza 80/10 della Corte Costituzionale, secondo la quale non necessariamente alla certificazione di disabilità grave deve corrispondere il massimo delle ore di sostegno, dovendosi guardare alla specificità del deficit.

Riteniamo opportuno a questo punto riportare testualmente un brano della motivazione addotta nell’interessante Sentenza del TAR toscano: «È importante però sottolineare, ai fini della soluzione della presente controversia, che non esiste un diritto soggettivo generale alla fruizione di specifiche misure di integrazione ed in particolare di un numero predeterminato di ore di sostegno scolastico. Spetta infatti alle Amministrazioni indicate dalla normativa, nel rispetto dei criteri di logica e ragionevolezza e con corretta applicazione di eventuali scienze tecniche rilevanti, individuare caso per caso le misure idonee a garantire l’integrazione scolastica avendo quale obiettivo anche la progressiva autonomizzazione della persona diversamente abile, nei limiti consentiti dalla sua situazione. Può quindi anche essere giustificata una riduzione delle ore di sostegno se ragionevolmente motivata dal, e finalizzata al, raggiungimento di tale obiettivo. Una volta formato il Piano Educativo Individualizzato, allora la pretesa all’integrazione in capo all’alunno diversamente abile assume concretezza di diritto soggettivo e si specifica nella fruizione degli interventi ivi rappresentati, e correlativamente nasce un’obbligazione in capo alle Amministrazioni competenti a renderli [grassetti del curatore nella citazione, N.d.R.]».

Da questo brano sembra pertanto potersi legittimamente dedurre che le riduzioni di ore – rispetto a quelle indicate nel PEI – effettuate dagli Uffici Scolastici Provinciali o Regionali sono illegittime, non solo se determinate da problemi di bilancio (come è stato affermato costantemente dalla Corte Costituzionale e da ultimo nella citata Sentenza 80/10), ma anche se motivate dalla mancanza delle effettive esigenze, quando queste affermazioni non poggino sul parere tecnico del Gruppo di Lavoro dell’Ufficio Scolastico Provinciale o di un eventuale Gruppo di Lavoro dell’Ufficio Scolastico Regionale, che però normalmente non esiste.

Vicepresidente nazionale della FISH (Federazione Italiana per il Superamento dell’Handicap). Responsabile del Settore Legale dell’Osservatorio Scolastico dell’AIPD(Associazione Italiana Persone Down). Il presente testo riadatta una scheda già pubblicata nel sito dell’AIPD, per gentile concessione.


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11lug/120

Procedure di accertamento: la voce della FISH in Senato

10 luglio 2012 @ 18:07

Sede dell'INPSUna delegazione della FISH (Federazione Italiana per il Superamento dell’Handicap) è stata convocata in audizione presso l’XI Commissione del Senato (Lavoro, Previdenza Sociale) del Senato, presso la quale è in corso un’attività di indagine conoscitiva sulle procedure di accertamento delle minorazioni civili da parte dell’INPS, ai fini del riconoscimento dell’invalidità civile e delle indennità di accompagnamento, «con particolare riguardo alla verifica dei presupposti sanitari per le persone affette da malattie cronico-degenerative allo stato iniziale della patologia».
Tale indagine – come abbiamo riferito in questi mesi nel nostro sito – è stata attivata in seguito alle proteste, anche della FISH, rispetto alla conduzione dei controlli straordinari, ma anche riguardo all’intero sistema di accertamento e riconoscimento dell’invalidità e dell’handicap.

Per l’occasione, sono stati vari gli aspetti rimarcati dagli esponenti della FISH, che ha ufficialmente depositato agli atti unpromemoria sulla questione. «Negli ultimi anni – si legge in un comunicato della Federazione – il Legislatore ha tentato di ristrutturare le procedure e, soprattutto, le competenze relative all’accertamento, alla verifica ordinaria, alla concessione e all’erogazione delle provvidenze economiche relative alle minorazioni civili, alla disabilità e all’handicap, concentrando sempre più le competenze in capo all’INPS. Non vi sono stati però effettivi interventi di reale semplificazione dei momenti accertativi, che appaiono sproporzionati in quanto a risorse investite, sovraccarichi amministrativi e benefici indotti. Dal canto loro, i Cittadini con disabilità si trovano a dover ripetere, spesso immotivatamente, visite di accertamento per conservare i propri diritti o per accedere a benefìci e prestazioni necessari alla loro condizione, mentre il numero di medici e di operatori pubblici coinvolti nei diversi momenti accertativi rappresenta un’ingente risorsa sottratta ad altre attività, verosimilmente più necessarie alla salute delle persone».

«Dal 2009 al 2012 – prosegue il comunicato – sono stati disposti 800.000 controlli su altrettante posizioni, per verificare la sussistenza degli stati invalidanti. Tali piani straordinari di verifica, il cui costo è elevatissimo, non hanno prodotto gli effetti sperati di risparmio. Sono stati invece causa di pesanti disagi per le persone con disabilità che nella quasi totalità dei casi, si sono viste confermare le prestazioni precedentemente riconosciute. Inoltre, la gestione dei piani straordinari di verifica da parte dell’INPS è stata causa di rallentamento delle routinarie attività di accertamento degli stati invalidanti, cosicché attualmente, dalla domanda di accertamento alla concessione delle eventuali provvidenze economiche, trascorrono mediamente 210 giorni, con frequenti punte sopra i 270 giorni».
«Il sistema di accertamento degli stati invalidanti e dell’handicap – conclude la nota della FISH – genera annualmente un contenzioso pari a circa 120.000 ricorsi (poco meno di 400.000 cause fgiacenti). L’INPS soccombe nel 57% dei casi. La situazione che ne deriva (costi del sistema, sovraccarichi amministrativi, disagi per il Cittadino, inefficacia rispetto all’individuazione delle necessità e dei diritti del singolo, tempi) impone un generale ripensamento sia dei criteri di accertamento che dell’intero sistema, non solo in direzione di una serrata semplificazione amministrativa». (S.B.)

Ricordiamo ancora che il promemoria con le osservazioni sulla questione, depositate dalla FISH agli atti dell’XICommissione del Senato è consultabile nel sito della stessa Federazione. Per ulteriori informazioni: ufficiostampa@fishonlus.it.


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